Действующий
Предпринимательство не свободно от экономических рисков, обусловленных состоянием рынка, качеством хозяйствования, величиной доступных средств, поведением сторон в обязательствах и т.п. Но Конституция Российской Федерации, ее статьи 18, 19 (части 1 и 2), 34, 35 и 55 (части 2 и 3) охраняют от рисков, обусловленных неясностью закона и непредсказуемым административным произволом.
Отступление к предпринимательским рискам, к правилам лицензирования, к обстоятельствам и последствиям их применения вынуждено лишь тем, что на них опираются выводы Постановления от 23 мая 2013 года N 11-П. Предмет же по рассмотренному делу заключен в пункте 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации в буквальном смысле и в судебном истолковании его положений во взаимосвязи с другими правилами данного Кодекса.
2. Обязывая каждого платить не любые, а лишь законно установленные налоги и сборы, статья 57 Конституции Российской Федерации тем самым каждого оставляет свободным от формально незаконных денежных изъятий и, кроме того, ограждает от законодательства, обременяющего платежами вопреки конституционным установлениям. Денежное изъятие в бюджет должно быть, во-первых, предусмотрено законом, а во-вторых, такому закону положено иметь конституционно состоятельные основания.
2.1. Что касается последних, то законом нельзя устанавливать налоги и сборы, не имея на то экономических оснований, что следует, например, из пункта 3 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации также полагает, что устанавливать налоги и сборы следует не произвольно, а сообразно их экономическому существу (определения от 7 декабря 2010 года N 1717-О-О, от 25 января 2012 года N 63-О-О и др.), что соответствие их экономико-правовому содержанию обеспечивает реальность целей и эффективность налогообложения (Постановление от 22 июня 2009 года N 10-П). Согласно Постановлению от 23 декабря 1999 года N 18-П, определениям от 15 июля 2008 года N 674-О-О, от 16 декабря 2008 года N 1079-О-О и другим решениям Конституционного Суда Российской Федерации, ставки, тарифы обязательных платежей, связанных, в частности, с выдачей лицензий, должны быть справедливыми, разумно обоснованными и соразмерными затратам органов публичной власти, в том числе по лицензированию.
Не исключены и другие основания установления пошлин за предоставление лицензий, в том числе интерес в казенных доходах или ограничение предпринимательства там, где оно способно вредить чужим интересам, в том числе публичным. В общем виде это согласуется со статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", по которой лицензирование имеет целью предотвратить ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан и другим ценностям, причинение которого в лицензируемой деятельности не исключено. Но без действительных оснований, имеющих конституционный смысл, обязательные платежи, включая пошлину, нельзя ни устанавливать, ни взимать, ни удерживать.
Пошлины за предоставление лицензий на деятельность по производству и обороту алкогольной продукции установлены со ставкой от 40 тысяч рублей за годовую лицензию до 6 миллионов рублей за лицензию на пять лет (подпункт 94 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации), а это значит, что возмещение расходов на работы по лицензированию не исчерпывает содержания пошлин этого вида и в их обосновании участвует фискальный интерес.
Не исключая этого интереса, в их обосновании участвует интерес в ограничении небезопасной деятельности и в контроле за ней - государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции введено вышеназванным специальным федеральным законом с целью ограничить ее потребление, производство и оборот в защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации и др. (абзац второй пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ). Связь пошлин с опасностью (как и с доходностью) производства и оборота алкоголя отчасти выражает и разница их ставок, которые растут сообразно величине предполагаемого вреда (так, пошлина за лицензии на производство, хранение и поставки крепкого алкоголя в 12 раз выше, чем в отношении вина).
Поскольку решение платить пошлину принимает сам соискатель, то и его интерес участвует в ее обосновании. Для него же пошлина имеет значение расхода, который нужно понести, чтобы иметь законный (с документом о разрешении) доступ к получению доходов от производства и оборота алкогольной продукции.
Каждое из поименованных оснований оправдывает уплату или удержание пошлины в размере, явно превышающем стоимость лицензионных работ, при условии, если плательщику не отказано в лицензии. В противном случае он платит значительную пошлину лишь за внимание к своему заявлению и за изложенные в нем, но неисполненные экономические намерения, а государство, не предложив ему экономически значимых правоприобретений, безосновательно себя обогащает. Если бы размер пошлины хоть приблизительно соотносился с расходами на лицензионные процедуры, то ее удержание можно было оправдать безотносительно к тому, выдана лицензия или нет. Но это явно не так.
Налоговый закон, безосновательно обязывающий к фискальному платежу или позволяющий безосновательно его удержать, одинаково подпадает под запреты, установленные статьей 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, и не отвечает установлениям ее статьи 57. Как правовое государство Российская Федерация не может ставить несправедливое обогащение целью. Тем более нельзя ссылками на публичный интерес поддерживать конфискационные предубеждения к частной собственности и предпринимательству.
Принципиально Конституция Российской Федерации не позволяет предпочитать государственную собственность и казну собственности частной. В перечне форм собственности статья 8 (часть 2) Конституции Российской Федерации ставит частную собственность на первое место вопреки обычным (нейтральным) способам перечисления - алфавитному, хронологическому, системному. Это не случайно, поскольку частная собственность относится к основным правам человека и, следовательно, к высшим ценностям (статьи 2, 35 Конституции Российской Федерации), а государственная собственность на вершину конституционных ценностей не поставлена. Права и свободы человека и гражданина, включая частную собственность, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность властей, а государственная собственность, при всем к ней уважении и бесспорном ее значении, все же оставлена статьей 18 Конституции Российской Федерации за рамками того, что определяет смысл этой деятельности. Признание и защиту равным образом всем формам собственности (статья 8, часть 2) Конституция Российской Федерации гарантирует потому, кроме прочего, что исторически в России частная собственность была угнетена и отчасти остается приниженной. Продолжать и поощрять эти тяготения в законах непозволительно, поскольку в России учрежден конституционный строй.
Конечно, не всегда отпадение экономических оснований обязывает вернуть пошлину в полном размере. Так, согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная пошлина подлежит возврату при отказе лица, ее уплатившего, от совершения юридически значимого действия, если этот отказ состоялся до обращения за его совершением. С открытием процедур лицензирования уплаченную пошлину по общему правилу не возвращают, потому что соискатель, возбуждая и затем прекращая эти процедуры своими решениями, сам создает основания к возможным обременительным для себя последствиям. Не исключено, однако, что и на этот случай закон установит лишь частичное, а не полное изъятие уплаченного, например, если неосторожность лица оборачивается для него заслуженными, но несоразмерными (разорительными) потерями.
3. Кроме социально-экономической состоятельности, материальной справедливости статья 57 Конституции Российской Федерации предполагает и формальную определенность закона о налогах и сборах. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации сбор представляет собой обязательный взнос, уплатой которого обусловлено совершение органами публичной власти, должностными лицами юридически значимых действий в отношении плательщика, в том числе предоставление прав и разрешений (лицензий) (пункт 2 статьи 8). К федеральным сборам данный Кодекс относит и государственную пошлину (пункт 10 статьи 13).
Положения пункта 3 статьи 17 того же Кодекса обязывают определить в законе плательщиков сборов и элементы обложения применительно к их видам. К элементам обложения пошлиной относятся обстоятельства, с которыми закон формально связывает ее уплату. Среди них Кодекс называет факт обращения лиц за совершением в их отношении юридически значимых действий к уполномоченным на то органам публичной власти и должностным лицам (пункт 1 статьи 333.16); время уплаты, которое предусмотрено по общему правилу как предварительный платеж (пункт 1 статьи 333.18), а также формальные основания взимания и, стало быть, удержания пошлины в бюджет - совершение предусмотренных законом юридически значимых действий (пункт 2 статьи 8, пункт 1 статьи 333.16). Если эти действия в предписанном законом содержании не состоялись или уполномоченные субъекты не приступили к их выполнению, основания к уплате отпадают, а внесенный платеж нельзя с ними формально связать. В этой связи подпункт 4 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации и предусматривает, в частности, возврат уплаченной пошлины, если плательщик откажется от совершения юридически значимого действия до обращения к уполномоченным субъектам.
Совершение юридически значимых действий может быть установлено законом в качестве формального основания уплаты сбора как за само выполнение действий, скажем, за рассмотрение заявлений, так и за предоставление испрошенных прав, разрешений, т.е. связано с условием наступления предусмотренных законом последствий. Что касается пошлины за действия, связанные с лицензированием, то ее уплату положения подпунктов 92-95 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации вменяют не иначе как за предоставление (в подпункте 110 - выдачу) лицензии. Уплату пошлины именно за предоставление лицензий (продление срока, переоформление) предусматривает и пункт 18 статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции". Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" тоже предписывает платить пошлину за предоставление лицензии (пункт 1 статьи 10).
Законное (формальное) основание уплаты пошлины связано с порядком, включая время, ее уплаты, который, однако, не заменяет и не отменяет ее оснований. Так, предписывая предварительный платеж, закон допускает в некоторых случаях отсрочку (рассрочку) в уплате пошлин, из чего следует, что само по себе время платежа не определяет наступления или отсутствия названных оснований. Следовательно, состоявшийся согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 333.18 Налогового кодекса Российской Федерации платеж пошлины еще не означает, что с ее уплатой действительно наступили или непременно наступят обстоятельства, составляющие законное основание этого сбора. В отсутствие же формального основания удерживать платеж нельзя, если иные последствия не предусмотрены законом, изданным в пределах конституционно допустимой законодательной дискреции. Иное нарушало бы, в частности, признаваемые статьями 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации права на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им, а равно предписания об уплате лишь тех налогов и сборов, которые установлены законно (статья 57).
Однако, взятые вместе, пункты 1 и 2 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, не запрещая возврат государственной пошлины при отказе в предоставлении лицензии, не предписывают его в этом случае, создавая в налоговом законе противоречие и формальную неопределенность.
Освобождение от фискальных платежей, как это следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2009 года N 10-П, должно быть предусмотрено законом. Материальные основания и последствия освобождения от платежа однородны основаниям и последствиям его возврата. Поэтому возврат пошлины непременно должен быть предусмотрен законом. Без правил, обязывающих вернуть безосновательно уплаченную пошлину, закон содержит упущение с вероятным нарушением конституционных прав. В правоприменительном случае заявителя эта вероятность исполнилась.
Положение могло исправить судебное толкование в пользу плательщика, как того требует пункт 7 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации при неустранимых сомнениях, противоречиях и неясностях законодательства о налогах и сборах. Но такую возможность судебная практика упустила и этим исчерпала перспективу конституционности оспариваемых правил.
Практика их применения противоречива, вопреки тому что Постановление от 23 мая 2013 года N 11-П определяет ее как достаточно единообразную. Так, постановлением от 3 мая 2011 года по делу N А40-117197/10-2-539 Девятый арбитражный апелляционный суд обязал вернуть ООО "Бумеранг" 200 тысяч рублей пошлины за лицензию на розничную продажу алкогольной продукции на 5 лет. Решением от 23 августа 2012 года по делу N А40-72644/12-148-683 Арбитражный суд города Москвы обязал вернуть 500 тысяч рублей пошлины, уплаченной ООО "Инвина-Опт" за продление лицензии на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции. Не единодушны суды и по делу ООО "Встреча". В своем отзыве Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации не нашел объективных оснований для отказа в возврате государственной пошлины в случае заявителя. Такая разница в понимании оспариваемых правил мало что меняет в положении плательщика, зато вполне доказывает их формальную неопределенность.
4. Судя по всему, своей неконституционностью оспариваемые правила изначально обязаны ошибкам при выполнении обширных кодификационных работ с консолидацией разрозненной массы законодательных актов. Налоговый кодекс Российской Федерации, сохраняя нетронутыми правила возврата пошлин, получил не согласованные с ними новые виды и новые основания их уплаты.
Подпункт 94 в пункте 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации появился, когда она была изложена в новой редакции Федеральным законом от 27 декабря 2009 года N 374-ФЗ "О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
При внесении в Государственную Думу подпункт проекта о размерах соответствующих пошлин был изложен так же, в основном, как в отменяемом законе о сборах за производство и оборот алкоголя и в действующей редакции Налогового кодекса Российской Федерации (с другим номером - 73.1; размеры пошлин - вдвое меньше; не было пошлины за розничную продажу). Пояснительная записка к законопроекту прямо сообщала о том, что вместо пошлины за рассмотрение заявлений о предоставлении лицензий вводится пошлина за само предоставление лицензий. Это законодательное решение было принято, и его нельзя понимать иначе, как отказ от взимания пошлин (любых) за рассмотрения заявления о выдаче лицензии с установлением единственного основания их уплаты - за предоставление лицензии.
Прежде Налоговый кодекс Российской Федерации в ряде подпунктов пункта 1 статьи 333.33 устанавливал разные размеры пошлин по двум основаниям - за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и отдельно за само предоставление лицензии. В частности, подпункт 71 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривал за рассмотрение заявления о выдаче лицензии (кроме отдельных случаев лицензирования) уплату 300 рублей пошлины до подачи заявления и последующую уплату 1000 рублей за предоставление лицензии.
Вышеназванные изменения ввели в Кодекс пошлины за предоставление лицензий на многие виды деятельности, заменив собой прежние двухэтапные лицензионные платежи, которые раньше были предусмотрены отмененными или измененными законодательными актами. Плату за рассмотрение заявлений отдельно от платы за выдачу лицензий предусматривали, например:
- пункт 37 Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено постановлением Правительства от 14 июля 1997 года N 865). Подпункт "з" пункта 11 Положения обязывал представить вместе с заявлением документ, подтверждающий "оплату рассмотрения заявления", а пункт 25 допускал выдачу оформленной лицензии по представлении документа, подтверждающего оплату ее выдачи;
- подпункт "е" пункта 5 Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (утверждено постановлением Правительства от 15 апреля 1995 года N 333), предписывал вместе с заявлением представить документ об оплате его рассмотрения и отдельно предусматривал плату за выдачу лицензии;
- пункты 3, 4, 7 и 13 Положения о лицензировании деятельности биржевых посредников и биржевых брокеров, совершающих товарные фьючерсные и опционные сделки в биржевой торговле (утверждено постановлением Правительства от 9 октября 1995 года N 981);
- подпункт "е" пункта 9, пункт 16 Порядка лицензирования отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации (утвержден постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 15 августа 2000 года N 10);
- пункты 2.1.6, 4.10 и 6.9.3 Порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (утвержден Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам 16 марта 2005 года N 05-3/пз-н);
- пункт 5 Положения о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов (утверждено постановлением Правительства от 7 августа 1995 года N 792);
- Положения о лицензировании деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов (утверждены постановлениями Правительства от 31 марта 2001 года N 254 и от 5 июня 2002 года N 384).
Закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и сам Налоговый кодекс Российской Федерации в редакции до вышеназванных изменений предусматривали уплату двух лицензионных сборов или пошлин: за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и за ее предоставление (обычно по более высокой ставке). Только закон "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", отчасти перемещенный в Налоговый кодекс Российской Федерации и отмененный в его другой части, предусматривал единый сбор, с тем, однако, что в случае отказа в предоставлении лицензии этот сбор подлежал возврату соискателю за вычетом тысячи рублей, удержание которых было вполне оправдано расходами на рассмотрение заявления о выдаче лицензии.
Иначе говоря, все прежнее законодательство о плате (сборах, пошлинах) за предоставление лицензий исключало конфискационные удержания в случае отказа соискателю в лицензии, потому что и уплата, и удержание уплаченных сборов за предоставление (выдачу) лицензий были возможны лишь при том условии, что принято положительное решение выдать лицензию. В материалах дела ничто не сообщает о том, что это справедливое общее правило принципиально изменилось на противоположное; ничто не доказывает законодательных намерений внести такое изменение. Можно обсуждать административно-финансовую целесообразность отказа от обособленного взимания (удержания) сборов за рассмотрение лицензионных заявлений, но нельзя сомневаться в правах законодательной власти принять такое решение.
Очевидно, что по недосмотру в ходе законодательных работ оставили без поправок положения оспариваемой статьи Налогового кодекса Российской Федерации. Эта оплошность оставалась до времени без громких последствий, а затем ее заметили, но не для того, чтобы исправить закон или фискально-лицензионную практику, а чтобы неконституционно использовать ее как неожиданно доставшееся средство конфискации.
5. Часть доводов Постановления от 23 мая 2013 года N 11-П можно понять в том смысле, что взимание безвозвратной пошлины имеет значение фискального барьера для выхода на рынок алкогольной продукции и наряду с другими мерами обусловлено защитой нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации. Решено не рассматривать это удержание как несоразмерное ограничение свободы предпринимательской деятельности и права собственности, гарантированных статьями 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Но нельзя обнадеживаться тем, что жертвами благих целей станут лишь предприниматели и только на алкогольном рынке (о них кто-нибудь даже с удовольствием сказал бы - "поделом" или "не убудет"). Из вышеизложенного ясно, что несправедливое отобрание денег обещано всем несостоявшимся соискателям разрешений на все виды деятельности, ибо правила (основания) уплаты и возврата пошлин изложены для всех одинаково. От них не укроются в конечном итоге и образование, здравоохранение, промышленность и прочее. Кстати, именно со ссылкой на оспариваемый пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации УФМС России по Красноярскому краю отказалось вернуть Ассоциации китайских предпринимателей и товаропроизводителей Красноярского края 906 тысяч рублей государственной пошлины, уплаченной за несостоявшуюся выдачу разрешения на привлечение иностранных работников (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 марта 2012 года по делу N А33-8038/2011).
Конечно, чтобы оправдать несправедливость, в том числе фискальную, вернее всего обратить ее сначала на кого-нибудь или на что-нибудь сомнительное, условно предосудительное и укоренить ее в практике, сделать обыденной при общем одобрении. Потом, однако, всегда приходит очередь тех, кто поддерживал чужое бесправие или просто мирился с несправедливостью, не примеряя их на себя. Дело не в том, чтобы поставить под защиту оборот алкоголя, а в том, что нельзя играть правилами ради нечестной выгоды.
Кого-то высокие денежные риски при административной непредсказуемости и вправду отвратят от алкогольного рынка - тех, кто предпочитает работать по справедливым правилам. Но умеренно лояльную часть предпринимательства такие риски не остановят. Они лишь расширят экономическую тень, включая подпольные промыслы, и будут способствовать взаимовыгодному диалогу между предпринимательским и административным сословиями, который вряд ли можно удержать в границах правопорядка.
Между прочим, регулирование предназначено ограничить производство, оборот и потребление алкогольной продукции, но не пресечь; беспощадная борьба любыми средствами не названа среди его целей, зато безопасность этой продукции, нужды потребителей, контроль за соблюдением законодательства к этим целям относятся (абзац второй пункта 1 статьи 1 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"). Иначе говоря, вышеназванная деятельность не считается безусловно предосудительной, а потому не заслуживает репрессий, тем более противоправных. Чрезмерная решимость вообще небезвредна даже в антиалкогольной политике. Перед падением Российской Империи и Советского Союза тоже думали навести общую трезвость и не слишком беспокоились о средствах и последствиях. Это, разумеется, не причина несчастий, а скорее признак опасного морализаторства и административно-политической самонадеянности. Они воодушевляли "сухие законы" и участвовали в гибели Отечества - одного и другого, содействуя расстройству финансов, росту теневой экономики, преступности, наркомании и др. В США сухой закон развил не столько трезвость и моральные силы народа, сколько мафию, бутлегерство, сетевой маркетинг и другие "благоприобретения".
Возвращаясь к правовой стороне дела, следует подытожить, что исходя из размеров пошлин за лицензирование, из конституционного и буквального смысла регулирующего их законодательства удержание этих пошлин в бюджете противоречит Конституции Российской Федерации, если соискателю лицензии отказано в ее предоставлении. В лицензионной практике такое удержание получает законные основания в положениях пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, и в этом смысле они неконституционны.