Постановление Правительства Москвы от 3 октября 2011 г. N 460-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2018 годы"

В целях формирования благоприятной городской среды жизнедеятельности Правительство Москвы постановляет:

1. Утвердить Государственную программу города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2018 годы согласно приложению к настоящему постановлению.

2. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства Хуснуллина М.Ш.

Государственная программа
города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2018 годы

Паспорт
Государственной программы города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2018 годы

1. Характеристика текущего состояния градостроительной сферы и ее основные проблемы

Градостроительная политика города Москвы обусловлена выполнением трех важнейших функций:

- Москва - столица Российской Федерации и центр московской агломерации;

- Москва - крупный финансово-экономический центр, в котором должен быть создан благоприятный инвестиционный климат;

- Москва - крупнейший мировой исторический, культурный, научно-образовательный, туристический и спортивный центр.

В результате эффективной градостроительной политики Москва должна стать городом удобным и комфортным для жителей и гостей столицы.

Государственная программа города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2018 годы (далее - Государственная программа) координирует все городские отраслевые программы в части создания объектов капитального строительства, аккумулирует их результаты, определяет приоритеты градостроительного развития на перспективу.

Сферой реализации Государственной программы является градостроительное развитие города Москвы, которое в последние 15-20 лет сопряжено с кардинальными структурными изменениями, резким ухудшением транспортной ситуации, слишком быстрыми темпами коммерческого строительства, что привело к существенным диспропорциям. Накопившиеся за десятилетия проблемы в градостроительном развитии Москвы приводят к тому, что:

- снижаются качество городской среды, инвестиционная привлекательность и конкурентоспособность Москвы по сравнению с зарубежными мегаполисами - политическими, экономическими и культурными столицами;

- не обеспечиваются необходимые условия для решения городом Москвой стратегических задач, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года.

Реализация Генерального плана города Москвы с 1998 по 2006 годы осуществлялась неравномерно. В ходе дальнейшей его реализации в последующие годы (2007-2010) неравномерное развитие по отраслям и территориям продолжало нарастать. Межотраслевые диспропорции усиливались в ходе выполнения ежегодных адресных инвестиционных программ города Москвы.

Плотность застройки в некоторых кварталах центра достигла 40 тыс. кв. м на 1 гектар, то есть в 1,6 раза превысила оптимальную. Во многих районах города Москвы сохраняется слабая транспортная доступность, обусловленная отставанием в развитии улично-дорожной сети и общественного транспорта. Строительство высокоплотного многоэтажного жилья на периферии также привело к чрезмерной транспортной нагрузке.

Часть проблем градостроительного развития намечалось разрешить с помощью нового Генерального плана города Москвы на 2010-2025 годы, утвержденного Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 "О Генеральном плане города Москвы". В Генеральном плане города Москвы реализован системный подход к территориальному планированию пространственного развития города, направленный, в частности, на повышение устойчивости развития города за счет обеспечения его структурной целостности, сбалансированности функционального состава и пространственной организации территорий, надежности функционирования инженерной и транспортной инфраструктуры. Вместе с тем Генеральный план города Москвы на 2010-2025 годы исходит из заниженных прогнозных данных по численности населения, сохраняет инерционный характер градостроительного развития, предусматривает дальнейшую урбанизацию и чрезмерные объемы делового и жилищного строительства. Предусмотренный Генеральным планом города Москвы на 2010-2025 годы 20-процентный дефицит местных трудовых ресурсов планировалось покрывать за счет мигрантов, в том числе иностранной рабочей силы, работающих пенсионеров и подростков, "маятниковых" мигрантов из Московской области. Также Генеральным планом города Москвы на 2010-2025 годы запланировано увеличение общего фонда застройки до 600 млн. кв. м, в том числе жилищного фонда до 280-290 млн. кв. м, сохранение ежегодных объемов жилищного строительства на уровне 5 млн. кв. м общей площади, строительство до 60 высотных комплексов (без предметного анализа транспортной ситуации). Одновременно предусматривались существенное развитие социальной инфраструктуры и меры по развитию транспортной инфраструктуры. При этом суммарная оценка требуемого количества машино-мест для хранения легковых автомобилей - 832,4 тыс. (на 1-ю очередь) оказалась существенно ниже реальной потребности - 1469 тыс. машино-мест.

Инерционность исторически сложившейся моноцентрической радиально-кольцевой структуры города Москвы (в Центральном административном округе города Москвы сконцентрировано 35% всех работающих в городе, дневное население превышает 2,3 млн. человек) наложилась на несбалансированное развитие города Москвы, Московской области и Центрального федерального округа. Например, осуществлена интенсивная застройка с обеих сторон МКАД, где за последние 20 лет население увеличилось втрое (превысило 3 млн. человек).

Несмотря на то, что город Москва и Московская область объективно представляют собой взаимосвязанные и взаимозависимые социально-экономические образования, между ними не выстроены четкие механизмы взаимодействия, обеспечивающие эффективное совместное решение комплексных социально-экономических и градостроительных задач, их транспортная инфраструктура еще не стала взаимоувязанной и целостной.

В московской агломерации сложился острый дисбаланс между расселением населения и размещением мест приложения труда, что предопределяет чрезмерную маятниковую трудовую миграцию, высокую нагрузку на транспортную систему как на въезде в город, так и внутри города Москвы, а также на социальную сферу города Москвы.

Интенсивность транспортных нагрузок из-за неравномерного распределения рабочих мест и мест проживания в пределах города и на территории Московской области создает не только серьезные транспортные, но также социальные и экологические проблемы.

Вокруг города Москвы образовался "реальный город" - московская агломерация. Город Москва с первым поясом районов Московской области представляет собой сплошную урбанизированную территорию (городское население составляет 98%). Вместе с тем документы по территориальному планированию города Москвы и Московской области не увязаны между собой и программы взаимосвязанного развития этих территорий не разработаны.

Предметом градостроительной политики является переход города Москвы к полицентрическому городу с новыми центрами роста с учетом морфологии московской агломерации. В этой связи дифференциация градостроительной деятельности в зависимости от функционально-планировочной и архитектурно-пространственной структуры территории относится к актуальным проблемам градостроительной политики. Каждая из территорий города Москвы (историческое ядро, центральная зона, срединная зона, периферия) требуют выработки своей стратегии градостроительного развития.

Историческое ядро города Москвы (в пределах Садового кольца) - зона наиболее плотной застройки площадью 18,7 кв. км с постоянным населением 240 тыс. человек (плотность населения - 12 830 человек/кв. км). Эта территория сопоставима с центральным ядром Лондона, включающего Сити, Вестминстер и Вест-Энд (численность населения - 200 тыс. человек, площадь - 26 кв. км, плотность населения - 7692,3 человек/кв. км), аналогична центральному району Митте в Берлине (численность населения - 400 тыс. человек, площадь - 23 кв. км, плотность населения - 17 390 человек/кв. км), коррелируется с центром Парижа - оба берега Сены: от собора Нотр-Дам до площади Шарля де Голля и от Монмартра до Монпарнаса (численность населения - 600 тыс. человек, площадь - 20 кв. км, плотность населения - 30 000 человек/кв. км). Для этой территории необходимо решение проблемы сохранения, комплексной реконструкции и благоустройства, как это сделано в других мировых столицах.

Центральная историческая часть города Москвы, включающая территорию в границах Камер-Коллежского вала, требует сохранения и восстановления индивидуальных и морфотипических характеристик застройки и городского ландшафта. Возможности экстенсивного строительства в центре города Москвы исчерпаны. Здесь сконцентрирована большая часть исторических зданий, памятников архитектуры. Реализация Государственной программы в части сохранения объектов культурного наследия скоординирована с Государственной программой города Москвы "Культура Москвы 2012-2018 годы", утвержденной постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 2011 г. N 431-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Культура Москвы 2012-2018 годы".

Срединная часть города Москвы включает территорию вдоль Малого кольца Московской железной дороги (МК МЖД) и зоны трансформации производственных функций в ходе реорганизации производственных территорий с внедрением деловых, научных функций и инновационных технологий и высвобождением части территорий под жилищное, общественное, дорожно-мостовое строительство и развитие рекреации. Возможности транспорта и неэффективности использования и реорганизации производственных территорий сдерживают развитие срединной зоны, в том числе под жилищное и рекреационное строительство с сохранением существующих и созданием новых эффективных рабочих мест. Из 7,8 тыс. га в границах территории промышленных зон предприятия и организации науки и промышленности занимают порядка 50% площади. Остальные участки заняты "непрофильными" для этих зон объектами, характеризуются неэффективным использованием земельных ресурсов. Производственные территории часто являются источниками негативного воздействия на окружающую среду.

В периферийных районах города Москвы исчерпаны ресурсы для нового массового жилищного строительства при общей низкой обеспеченности проживающего в этих районах населения объектами социальной инфраструктуры, недоступностью для значительной части этого населения скоростного пассажирского транспорта. В этой зоне ощущается отсутствие многофункциональной увязки с пригородным поясом, дефицит публичных пространств для самореализации представителей различных субкультур, крупных общественных центров социально-культурного, торгового и бытового обслуживания населения, с набором объектов и услуг городского значения.

В целом по городу сохраняются и обостряются диспропорции между количеством жилья и объектов социальной сферы. Сложился критический дефицит парковочных мест и мест для постоянного хранения автомобилей. Для обеспечения комфортных условий проживания в сложившихся жилых кварталах требуется активная реконструкция и реновация. К этой проблематике также относятся общегородские вопросы освоения и использования подземного пространства, реорганизации производственных территорий и территорий промышленных зон.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ "Градостроительный кодекс Российской Федерации" и Законом города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" в городе Москве активно разрабатываются территориальные и отраслевые схемы, документация по планировке территории. В то же время еще не утверждены правила землепользования и застройки города Москвы, с учетом присоединенной территории, не актуализирован Генеральный план города Москвы.

Осуществление градостроительного проектирования в городе Москве требует проведения системы градостроительных мероприятий, включая: разработку и внесение изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, разработку и мониторинг территориальных схем, отраслевых схем для решения первоочередных отраслевых задач территориального планирования и оптимизации размещения объектов, документации по планировке территории.

Действующая нормативно-правовая база градостроительной деятельности основывается на Градостроительном кодексе Российской Федерации и Градостроительном кодексе города Москвы. Правоприменительная практика последних лет свидетельствует о необходимости существенного развития нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения градостроительной деятельности (включая снижение административных барьеров). Правовые акты города Москвы в области регулирования градостроительной деятельности должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Не установлен нормативный порядок реализации территориальных и отраслевых схем, проектов планировки, обеспечивающий комплексное градостроительное развитие территорий, включая развитие застроенных и вновь присоединенных к городу Москве территорий. Требуют актуализации и разработки нормы, правила, национальные стандарты и другие нормативно-технические документы в области проектирования, строительства и безопасной эксплуатации зданий и сооружений.

Административные барьеры в строительстве остаются существенными. Улучшению инвестиционного климата в городе препятствуют административные барьеры при предоставлении земельных участков для строительства, согласовании проектной документации, получении разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Предстоит сократить общее количество согласований при предоставлении земельных участков для строительства, повысить прозрачность и информационную доступность процесса согласований, оптимизировать процедуру получения разрешений на строительство и получения технических условий на строительство.

Действующая в городе Москве сметно-нормативная база ценообразования в строительстве приведена в соответствие с аналогичной федеральной сметно-нормативной базой, но требует значительных затрат на актуализацию, не структурирована по уровням определения стоимости строительства объектов (для бюджетного планирования, для определения стоимости на стадии проектирования, для обоснования цены контракта и расчетов за выполненные работы). Сложившаяся ситуация требует перехода строительного комплекса Москвы на новую сметно-нормативную базу.

Одной из наиболее важных задач градостроительной политики является анализ действующих инвестиционных контрактов и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшей реализации. Реализация части этих контрактов не соответствует реальным потребностям городского развития, не подкрепляется возможностями транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В целях завершения реализации инвестиционных контрактов, расторжения части из них, высвобождения городских земель и вовлечения их в хозяйственный оборот Правительством Москвы поставлена задача полномасштабного анализа инвестиционных контрактов с рассмотрением на Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.

Сфера реализации Государственной программы включает развитие строительной отрасли города Москвы. За более чем 20-летний период построено более 80 млн. кв. м нового комфортного жилья, тысячи объектов социального и культурно-бытового назначения, километры современных дорог, десятки крупных развязок, снесено более 5 млн. кв. м ветхого жилья.

В строительном комплексе города Москвы действует Объединенный научно-технический Совет по вопросам градостроительной политики и строительства города Москвы. На регулярных заседаниях Совета рассматриваются вопросы инновационного развития в строительстве, градостроительной политики, основные направления и результаты научных исследований, новые технологии и материалы, проблемы энергосбережения и безопасности в строительстве.

Модернизация производственной базы индустриального домостроения, обеспечивающая за счет гибких технологий оперативный выпуск изделий, позволяющая размещать объекты на участках различной площади, конфигурации и архитектурной выразительности, создавать адресную индивидуализацию застройки и фасадных решений, существенно повысить энергетическую эффективность зданий, осуществлять выбор для жилых домов необходимого квартирного состава по условиям городских программ предоставления и продажи жилья, определена одной из приоритетных задач для реализации Генерального плана развития города Москвы до 2025 года.

Должна быть модернизирована система сертификации и нормативно-технической документации, включая создание системы энергосберегающих стандартов в строительном комплексе.

Приоритетным направлением реализации Государственной программы является разработка системы безопасной эксплуатации уникальных и технически сложных зданий и сооружений, в том числе большепролетных.

Целям инновационного развития строительного комплекса служит Московский территориальный строительный каталог (МТСК), который создан как система информационного обеспечения организаций и специалистов, занятых в капитальном строительстве, представляет собой фрагмент единой информационно-справочной системы города Москвы, охватывающей деятельность строительного комплекса города Москвы, и предназначен для проектных, строительных, подрядных и других организаций, входящих в строительный комплекс города Москвы и организаций, осуществляющих проектно-строительную деятельность для города Москвы, а также для департаментов и комитетов города Москвы, организаций, осуществляющих риэлторскую деятельность, а также как справочный материал для проектно-строительных организаций других городов Российской Федерации. МТСК состоит из 12 томов, включающих разделы, объединяющие однотипные здания, конструкции, материалы, изделия, оборудование, технические решения. МТСК подлежит расширению за счет включения в него стоимостных показателей, переводу в электронный вид на базе современных интернет-технологий.

Одной из основных проблем в градостроительной сфере является отсутствие системы комплексного информационно-аналитического обеспечения строительной отрасли.

Важной составной частью градостроительной деятельности, а также деятельности в других секторах городского хозяйства и управления, является инженерно-геологическое, геодезическое и картографическое обеспечение строительства и эксплуатации объектов недвижимости, обеспечение деятельности органов исполнительной власти города Москвы геоинформационными ресурсами и пространственными данными, развитие единого геоинформационного пространства города Москвы.

Проблемы в сфере реализации Государственной программы обусловлены как объективными, так и субъективными факторами. К объективным факторам относятся возрастающая мобильность населения, дисбаланс в размещении мест приложения труда и проживания населения, инерционность моноцентрической радиально-кольцевой структуры города, резкий, сопровождающийся кризисами переход к рыночным отношениям, лавинообразная автомобилизация. К субъективным факторам относятся непоследовательность принятых ранее градостроительных решений; недостаточная динамичность строительного комплекса; неэффективность существующих и задержка с формированием новых, адекватных современным социально-экономическим условиям механизмов градостроительной политики.