Действующий
VI. Совершенствование структуры производства
основных видов строительных материалов и изделий
для жилищного строительства в 1993 - 1995 годах
1. В Российской Федерации создана мощная государственная база строительной индустрии, которая способна производить строительные материалы и изделия для ежегодного ввода в эксплуатацию более 70-75 млн.кв.метров общей площади жилых домов, из них более 40 млн.кв.метров в крупнопанельных конструкциях с преимущественным использованием для наружных стен однослойных панелей из бетона с пористыми заполнителями (керамзит, шумгизит). Производственную базу крупнопанельного домостроения составляют крупные предприятия мощностью 100 и более тыс.кв.метров площади жилья в год.
Недостаток средств для осуществления строительства повлек резкое снижение загрузки домостроительных предприятий. В 1992 году было введено в эксплуатацию около 17 млн.кв.метров жилья. Мощности крупнопанельного и объемно-блочного домостроения (около 49 млн.кв.метров) обеспечили ввод в эксплуатацию 35-37 процентов жилья, что вызвано дороговизной, трудностями комплектации и соответственно низкой конкурентноспособностью в условиях рынка (таблица 12).
2. Техническая направленность реформы в строительной индустрии требует существенных изменений структуры строительных материалов и конструкций, используемых в жилищном строительстве, с ориентацией в перспективе на применение энерго- и ресурсосберегающих, экологически чистых материалов и конструкций, создания условий для развития экономичного малоэтажного строительства. Соответствующие изменения должны быть внесены в строительные нормы и правила и строго контролироваться заказчиком и подрядчиком независимо от форм собственности.
В 1993 году - начале 1994 года строительные системы с использованием в качестве несущих и ограждающих конструкций крупных железобетонных элементов будут использоваться примерно в тех же объемах, что и в текущем году (15-17 млн.кв.метров). В последующем при развитии производства более дешевых материалов и изделий ожидается постепенное уменьшение объемов ввода в эксплуатацию жилья примерно до 11 млн.кв.метров к 2000 году.
При этом возможно развитие конструктивных систем с частичным использованием крупных железобетонных элементов в качестве внутренних стен, перекрытий, что позволяет снизить стоимость жилищного строительства на 20 и более процентов и использовать эти системы в малоэтажной застройке. Зти структурные изменения, касающиеся базы строительной индустрии должны происходить за счет средств самих предприятий или местных бюджетов.
Серьезной проблемой является использование большого количества твердых промышленных отходов в производстве строительных материалов, что позволит получить экономический эффект и улучшить экологическую обстановку в регионах.
3. Традиционная домостроительная промышленность стоит перед необходимостью, в основном под влиянием происходящих рыночных процессов в жилищной сфере, существенного (более чем на треть) перепрофилирования предприятий. Сохранившейся части мощностей заводов сборного железобетона с учетом потребности в учреждениях общественного обслуживания населения и резкого сокращения объемов промышленного строительства будет достаточно для обеспечения сборным железобетоном жилищного строительства по всем конструктивным системам.
Анализ использования кирпича в строительстве показывает, что на жилищное строительство расходовалось до 20 процентов его общего выпуска. С учетом сокращения производственного строительства возникает возможность создания определенных резервов производства. Однако полное высвобождение цен на энергоносители сделает традиционный полнотелый кирпич гораздо менее доступным для массового потребителя, потребует модернизации предприятий, их перехода на выпуск эффективных пустотных видов кирпича. В строительстве наружных стен жилых домов из кирпича преобладающей станет эффективная кладка.
Развитие малоэтажного жилищного строительства стимулирует увеличение до 2000 года объема производства мелких блоков с плотными и пористыми наполнителями более чем в 3 раза (до 4200 млн.штук усл.кирпича). Создание новых производств, как правило, будет осуществляться на высвобождаемых площадях заводов крупнопанельного домостроения и заводов по производству железобетонных изделий.
Учитывая экономическую эффективность использования мелких блоков из ячеистых бетонов (относительная дешевизна и теплоэффективность), к 2000 году прогнозируется увеличение их производства в 4-4,5 раза (до 6100 млн. штук усл.кирпича в год). При этом предпочтительно развитие неэнергоемкого безавтоклавного производства блоков из бетона на цементном вяжущем, в том числе монолитного ячеистого бетона. На создание этого производства должна быть направлена значительная часть средств, выделяемых на развитие промышленности строительных материалов начиная с 1993 года.
Одновременно должна осуществляться перестройка в системе механизации строительных работ в направлении развития малой механизации, производства машин, приспособлений и ручного инструмента, ориентированных на малоэтажное жилищное строительство, что потребует существенного изменения структуры производства в строительно-дорожном машиностроении при соответствующей государственной поддержке.
Следует также развивать производство новых видов теплоизоляционных изделий и конструкций наружной теплоизоляции, сочетающих свойства отделочного и конструкционного материалов, обоев с теплоизоляционным слоем, рулонной теплоизоляции с декоративно-отделочными свойствами.
Для развития технологий возведения жилых домов, связанных с применением высокоэффективных утеплителей, которые были бы дешевле домов существующих конструктивных систем в 1,5-2 раза, необходимо предусмотреть в 1993 -1995 годах специальные льготные кредитные ресурсы.
Увеличение объемов строительства малоэтажных домов потребует также развития производства эффективных кровельных материалов, в том числе керамической и цементно-песчаной черепицы, экологически чистых листовых кровельных материалов и новых долговечных рулонных кровель.
Кроме того, для обеспечения малоэтажного и индивидуального строительства потребуется разработать и освоить производство автономных систем (отопления, водоснабжения, канализации) различной мощности, в том числе экологически чистых, с использованием возобновляемых источников энергии (солнце, ветер). Применение новых видов и типоразмеров столярных изделий, в том числе с тройным остеклением, приведет к определенной перестройке производства. Необходимо также с целью сокращения непроизводительных расходов тепла и воды разработать и организовать производство новых типов санитарно-технического оборудования повышенной экономичности и надежности, приборов контроля и учета предоставления коммунальных услуг. Освоение указанных производств целесообразно осуществлять с использованием конверсии.
В течение 3-5 лет необходимо осуществить переход к строительству с использованием новых строительных материалов, предоставляющих возможность ввода в эксплуатацию: домов с наружными стенами с применением утеплителя; кирпичных домов с растущей долей применения эффективного кирпича или эффективной кирпичной кладки с утеплителем; домов из деревянных конструкций, включая отходы деревопроизводства; домов из эффективных мелких блоков, включая ячеисто-бетонные. На это должны предусматриваться кредитные ресурсы в размере не менее 55 млрд. рублей ежегодно.
Кроме того, имеется острая потребность в привлечении зарубежных инвестиций на кредитование процесса структурной перестройки базы строительной индустрии. Таким источником могут служить кредиты Всемирного банка в размере 400 млн.долларов США, направляемые как на инвестиционные проекты, так и на финансирование структурной перестройки жилищной сферы. В настоящее время по данному вопросу готовятся документы, отвечающие требованиям и условиям Всемирного банка. Отработка механизмов обеспечения возвратности кредитных средств в жилищной сфере позволит более свободно привлекать для развития отрасли иностранные инвестиции.
4. В ходе структурной перестройки в сфере строительной индустрии необходимо выйти на оптимальный уровень индустриализации строительства за счет проведения в жизнь принципов модульной координации, стандартизации, сборности, совместимости конструкций и изделий, развития системы средств малой механизации с невысокой капиталоемкостью. Для успешного проведения указанной структурной перестройки необходима прежде всего разработка системы норм, правил, стандартов, которые позволят проектным и строительным организациям независимо от форм собственности осуществлять "каталожный" подход к проектированию и строительству по образцам, наладить сеть магазинов и баз розничной торговли, создавать малые проектные и подрядные структуры без опасения технологической несовместимости горизонтальных связей предприятий, показать потребителю, что он вкладывает свои средства в реализацию технически отработанных решений по строительству его жилища.
5. Структурная перестройка проектно-строительной сферы должна быть обеспечена соответствующим инвестиционным потенциалом. Государственные капитальные вложения могут покрыть лишь незначительную часть общей потребности, что отвечает сложившейся мировой практике ресурсного обеспечения строительного комплекса. Основными субъектами инвестирования в развитие промышленности стройматериалов, стройиндустрии становятся приватизируемые предприятия, использующие собственные (включая заемные) средства. Государственную поддержку и содействие этому процессу намечено осуществлять через фонды развития жилищного строительства, аккумулирующие средства многих источников.
В разделе IV программы предусмотрены дополнительные льготы предприятиям, учреждениям и организациям, производящим изделия и предметы домоустройства, строительные материалы и конструкции, машины и механизмы для нужд жилищного сектора.
Осуществляя структурную перестройку проектно-строительной сферы, следует стремиться, особенно на первом этапе, сохранять сложившиеся технологические циклы, не допуская, как правило, необоснованного дробления предприятий на мелкие объекты, не способные обеспечить выпуск конечной продукции, т.е. ввод в эксплуатацию жилых домов.
Вместе с тем от Совета Министров - Правительства Российской Федерации потребуется государственная поддержка в вопросах совершенствования структуры управления промышленностью строительных материалов, развития малого и среднего предпринимательства, создания совместных предприятий с инофирмами и приватизации предприятий промышленности строительных материалов с учетом их особенностей.
Существенным фактором влияния на темпы проведения реформы в жилищной сфере является процесс приватизации, разгосударствления предприятий и субъектов хозяйствования.
1. Для преодоления кризиса в жилищной сфере, регулирования процессов замены жесткого государственного управления на рыночную систему, преодоления негативных сторон отказа государства от монопольной роли инвестора, подрядчика и собственника, а также для социальной защиты и обеспечения жилищных прав населения необходимо осуществить целый ряд изменений в структуре управления жилищной сферой.
Проведение жилищной реформы должно обеспечить баланс учета местных условий и федеральных мер по защите жилищных прав населения путем увеличения полномочий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, местных органов самоуправления; создания вертикали исполнительной власти от Совета Министров - Правительства Российской Федерации до местных администраций по реализации Государственной целевой программы "Жилище".
Учитывая социальное значение и важность жилищной сферы для экономики в целом, необходимо создать Межведомственную комиссию по вопросам реализации Государственной целевой программы "Жилище". Руководителем Межведомственной комиссии является член Совета Министров - Правительства Российской Федерации. В состав Межведомственной комиссии должны входить Председатель Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства, заместители Министра экономики Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, председатель Комитета Российской Федерации по муниципальному хозяйству, руководители заинтересованных министерств и ведомств Российской Федерации, председатель Комитета Верховного Совета Российской Федерации по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству, представители общественных организаций и крупных коммерческих структур, работающие в жилищной сфере.
2. Ответственность за организационное обеспечение жилищной реформы на местах должна быть возложена на местные органы государственной власти и управления, которые должны учитывать исключительную важность жилищной сферы для успешной деятельности, экономического и социального благополучия населения области, города, района. Жилище - основное социальное благо, ценное имущество, приумножение которого реально увеличивает размеры обустроенной недвижимости городов, территорий, содействуя росту налоговых поступлений в местные бюджеты.
Рекомендуемая форма управления и регулирования жилищной реформы - специальные координационные центры на местах, а также соответствующие подразделения в органах управления экономикой, градостроительством и жилищно-коммунальным хозяйством.
3. Государственная целевая программа "Жилище" ориентирована на создание системы механизмов (правовых, экономических, хозяйственных), способной обеспечить необходимые условия для последующего развития жилищной сферы. Иерархия организующихся структур выдвинет наиболее действенные формы существования хозяйственных негосударственных единиц - акционерные общества, банки, фонды, консорциумы, холдинги и т.д.
Созданная государством система механизмов будет затем дополняться, видоизменяться под воздействием формирующейся рыночной среды. Государственная целевая программа "Жилище" должна выполнять функции осуществления обратной связи в регулировании системы отношений "государство - рынок", содействовать развитию прогрессивных явлений, препятствовать деструктивным явлениям.
Развитие экономической ситуации в России в начале 1993 года, связанное с резким ростом темпов инфляции, требует разработки и принятия неотложных мер в жилищной сфере, cпособных снять социальную напряженность в обществе.
1. При существующих темпах инфляции никакая традиционная система кредитования индивидуального жилищного строительства не сможет функционировать в широких масштабах. Необходимо создание нового кредитно-финансового механизма, адаптированного к условиям растущей инфляции. С этой целью разработан и находится на согласовании проект Указа Президента Российской Федерации "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы".
2. В специальном законодательном акте необходимо предусмотреть создание фондов развития жилищного строительства.
После принятия Основ жилищного законодательства Российской Федерации большинство законодательных и правовых актов в жилищной сфере (законы, кодексы, постановления, положения) должны разрабатываться и приниматься республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом, что позволит в полной мере учитывать специфику природно-климатических условий, демографическую ситуацию, национальные особенности, образ жизни, стартовые условия развития экономики и социальной сферы в каждом регионе.
3. В условиях вероятности развития гиперинфляции пути стабилизации положения в жилищной сфере во многом находятся за пределами возможностей систем финансирования. Важнейшей мерой стабилизации ситуации является бесплатное наделение населения недвижимостью в виде земельных участков в пределах нормы, которые могут быть использованы гражданами в виде начального капитала для улучшения жилищных условий. Наиболее просто может решаться эта задача в сельских поселениях, поселках городского типа, малых городах.
Сложной задачей является обеспечение земельными участками населения крупных промышленных центров, таких, как города Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Нижний Новгород, Красноярск, Кемерово, Иркутск и др. В последнее время целый комплекс проблем, и прежде всего жилищная, стал перед крупными индустриальными городами. Увеличение количества проблем в городах происходит из-за усложнения систем их функционирования. При этом ввиду притока избыточного населения, из-за ухудшения экологических условий, недостаточности традиционных источников финансирования и по другим причинам увеличивается количество сбоев в деятельности городских систем. Если не поддерживать особый режим воспроизводства в крупнейших городах, это может привести к непредсказуемым действиям населения.
Все эти проблемы должны найти свое специфическое отражение при подготовке и принятии в 1993 году Основ жилищного законодательства Российской Федерации, Основ земельного законодательства Российской Федерации.
4. Безотлагательными проблемами являются изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг и введение системы предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с новой редакцией статьи 58 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Для обеспечения постепенного перехода на новую систему необходимо разработать и принять в 1993 году соответствующий законодательный акт, в котором были бы четко установлены принципиальные основы постепенного перехода на безубыточный режим функционирования жилищно-коммунального хозяйства при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения. При этом для органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга должна быть в полной мере сохранена возможность решать указанную задачу применительно к местным условиям и социально-экономической ситуации.
5. В условиях нестабильности экономической ситуации в России, недостаточности инвестиций целесообразно привлечение средств иностранных или международных организаций. С этой целью необходимо завершить переговоры о предоставлении Всемирным банком займа на реализацию программы "Жилище", прежде всего на развитие базы строительной индустрии для жилищного строительства.