Действующий
создания в перспективе целого комплекса правовых норм по защите инвесторов как необходимого условия привлечения инвестиций.
В целом защита инвесторов должна обеспечиваться путем создания четкой и системной правовой базы финансового и фондового рынков России. Эта правовая база должна включать комплекс норм, содержащихся в законах, указах, подзаконных актах, регулирующих деятельность субъектов рынка, различные типы правовых отношений, возникающих между ними, их взаимные права, обязанности, ответственность, функции и полномочия регуляторов рынка и т.д. Разрабатывается законодательство о финансовом и фондовом рынках, и в частности законодательство о коллективных инвестициях и новых типах финансовых инструментов (инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды), а также нормы, регулирующие раскрытие информации, правила передачи ценных бумаг и расчетов по сделкам с ценными бумагами. Кроме того, исходя из опыта применения существующего законодательства о финансовом и фондовом рынках необходимо вносить в него изменения и дополнения. Так, например, назрела необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" с учетом двухлетней практики его применения, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг".
В частности, защита инвесторов в ходе совершенствования законодательства должна пониматься как разработка специальных норм, устанавливающих надежные средства защиты прав инвесторов и регулирующих вопросы восстановления этих прав в случае их нарушения.
Проблема защиты прав инвесторов, с точки зрения законодательства, носит комплексный характер. Речь идет как о нормах материального права (гражданского, уголовного, административного), так и о нормах процессуального права (гражданского, административного, уголовного судопроизводства). Значительная часть проблем защиты прав вкладчиков нелицензированных компаний связана именно с отсутствием комплексного подхода к законодательству, когда права инвесторов не могут быть осуществлены из-за отсутствия эффективных механизмов реализации (например, массовое обращение вкладчиков в суды по всей стране привело к коллизии судебных решений и фактической невозможности их исполнения либо к тому, что в процессе исполнения судебных решений права одной группы инвесторов ущемлялись за счет другой). Решение проблемы возможно путем принятия федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", устанавливающего составы правонарушений на финансовом и фондовом рынках, ответственность нарушителей, права инвесторов в случае таких нарушений и средства их защиты.
наделение регуляторов рынка четкими полномочиями по применению санкций к нарушителям законодательства (административные полномочия, например, штрафы, и административные процедуры), предъявлению исков и участию в судебных процессах;
четкое определение в законодательстве оснований для частных исков инвесторов и установление эффективных механизмов защиты - групповых исков, косвенных исков, стимулирующих инвесторов к самостоятельной защите своих прав;
внесение изменений в уголовное законодательство в части установления четких составов преступлений на финансовом и фондовом рынках;
внесение дополнений в уголовно-процессуальное законодательство о запрете накладывать арест на денежные средства и ценные бумаги на предъявителя, находящиеся у добросовестного приобретателя, а также уточнение норм уголовно-процессуального законодательства, касающихся места и сроков хранения денег и ценных бумаг на предъявителя, являющихся вещественными доказательствами по уголовным делам;
установление более четких правил в законодательстве об инвестиционной деятельности требует внесения изменений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях".
о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг; о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации;
К настоящему времени проделана значительная работа по созданию правовой основы регулирования рынка ценных бумаг. Однако законодательство о ценных бумагах часто нарушается, а права инвесторов по-прежнему не соблюдаются. При этом инвесторы не всегда могут получить эффективную защиту в случае противоправных посягательств на их права и законные интересы, поскольку действующая нормативно-правовая база, предусматривающая ответственность недобросовестных участников рынка ценных бумаг, не обеспечивает должной защиты прав инвесторов.
Так, до сих пор нет санкций за выпуск суррогатов ценных бумаг. Не созданы юридические механизмы квалификации, предупреждения и пресечения мошенничества на рынке ценных бумаг. Крайне слабо регулируются отношения, связанные с инсайдеровскими сделками, манипулированием ценами на рынке ценных бумаг. На начальной стадии находится правовое регулирование сделок между аффилированными лицами.
У регуляторов рынка нет достаточных полномочий, чтобы обеспечить исполнение законов. Анализ соотношения между функциями, возложенными на Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", и ее реальными полномочиями показывает явную недостаточность последних. Даже в случае выявления нарушений законодательства Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг не в состоянии добиться прекращения незаконных действий с помощью имеющихся у нее правовых средств воздействия.
Одним из основных направлений совершенствования исполнения законодательства о защите прав инвесторов следует признать усиление правоприменительных полномочий Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и других регуляторов рынка (например, Министерства финансов Российской Федерации - в отношении страховых компаний, Центрального банка Российской Федерации - в отношении коммерческих банков и т. д.), а также создание иных эффективных правовых форм защиты прав инвесторов.
Для решения задач совершенствования исполнения законодательства в области защиты прав инвесторов предлагается:
1) принять закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", содержащий комплекс реальных правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав индивидуальных инвесторов, в том числе:
административную ответственность в виде штрафов к недобросовестным участникам рынка, нарушающим законодательство в сфере рынка ценных бумаг; введение эффективных гражданско-правовых способов пресечения эмиссии суррогатов ценных бумаг;
возможность эффективного осуществления государственного регулирования и контроля на рынке ценных бумаг, наделяя регуляторов рынка соответствующими полномочиями. К таким полномочиям, в частности, относятся: проведение публичных слушаний по вопросам состояния рынка ценных бумаг; наложение штрафов на коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц и сотрудников за нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и т.п.;
2) ужесточить уголовную ответственность за преступления, совершаемые против инвесторов, в том числе за такие, как умышленное воспрепятствование осуществлению законных прав акционеров, незаконный выпуск ценных бумаг и др.;
3) предусмотреть при подготовке и принятии Кодекса об административных правонарушениях административную ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг, в том числе за непредоставление отчетности и информации государственному регулирующему органу, неисполнение его предписания об устранении нарушения, а также нарушение порядка и правил ведения реестра владельцев ценных бумаг и др.;
4) разработать проект закона об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг, предусмотрев гражданскую и уголовную ответственность лиц, совершающих подобного рода сделки;
5) разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О рекламе", предусмотрев в нем комплекс мероприятий, направленных на пресечение недобросовестной рекламы на рынке ценных бумаг и обеспечение строгого государственного контроля за их соблюдением;
6) разработать проект федерального закона об аффилированных лицах, установив различные меры ответственности юридических и физических лиц, осуществляющих контроль за деятельностью юридического лица, нарушающего права инвесторов;
разработкой программ обучения работников Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Центрального банка Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации и правоохранительных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции за соблюдением прав инвесторов;
разработкой и совершенствованием возможных форм и способов взаимодействия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации с правоохранительными и судебными органами по вопросам предупреждения и пресечения противоправной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе по вопросам, связанным с нарушением прав инвесторов;
моделированием новых составов правонарушений на рынке ценных бумаг (включая противоправные действия, непосредственно затрагивающие права инвесторов) в целях их последующего внесения в действующие законодательные акты;
анализом состояния судебной защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг и судебной практики в этой области;
8) продолжать развивать негосударственные формы защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг;
9) создавать положительную судебную практику по спорным вопросам в сфере рынка ценных бумаг с тем, чтобы обеспечить:
признание сделок с ценными бумагами недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации;
введение в практику исков в защиту неопределенного круга граждан - владельцев ценных бумаг (групповые иски) и др.;
усиления требований к лицензированию профессиональных участников рынка ценных бумаг и институциональных инвесторов, а также к стандартам регистрации проспектов эмиссии и отчетности эмитентов;
создания системы постоянного осуществления проверок и контроля деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и институциональных инвесторов;
включения в работу по контролю саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию в соответствии с разделом 3.2: