У регуляторов рынка нет достаточных полномочий, чтобы обеспечить исполнение законов. Анализ соотношения между функциями, возложенными на Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", и ее реальными полномочиями показывает явную недостаточность последних. Даже в случае выявления нарушений законодательства Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг не в состоянии добиться прекращения незаконных действий с помощью имеющихся у нее правовых средств воздействия.

Одним из основных направлений совершенствования исполнения законодательства о защите прав инвесторов следует признать усиление правоприменительных полномочий Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и других регуляторов рынка (например, Министерства финансов Российской Федерации - в отношении страховых компаний, Центрального банка Российской Федерации - в отношении коммерческих банков и т. д.), а также создание иных эффективных правовых форм защиты прав инвесторов.

Для решения задач совершенствования исполнения законодательства в области защиты прав инвесторов предлагается:

1) принять закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", содержащий комплекс реальных правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав индивидуальных инвесторов, в том числе:

административную ответственность в виде штрафов к недобросовестным участникам рынка, нарушающим законодательство в сфере рынка ценных бумаг; введение эффективных гражданско-правовых способов пресечения эмиссии суррогатов ценных бумаг;

возможность эффективного осуществления государственного регулирования и контроля на рынке ценных бумаг, наделяя регуляторов рынка соответствующими полномочиями. К таким полномочиям, в частности, относятся: проведение публичных слушаний по вопросам состояния рынка ценных бумаг; наложение штрафов на коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц и сотрудников за нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и т.п.;

2) ужесточить уголовную ответственность за преступления, совершаемые против инвесторов, в том числе за такие, как умышленное воспрепятствование осуществлению законных прав акционеров, незаконный выпуск ценных бумаг и др.;

3) предусмотреть при подготовке и принятии Кодекса об административных правонарушениях административную ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг, в том числе за непредоставление отчетности и информации государственному регулирующему органу, неисполнение его предписания об устранении нарушения, а также нарушение порядка и правил ведения реестра владельцев ценных бумаг и др.;

4) разработать проект закона об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг, предусмотрев гражданскую и уголовную ответственность лиц, совершающих подобного рода сделки;

5) разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О рекламе", предусмотрев в нем комплекс мероприятий, направленных на пресечение недобросовестной рекламы на рынке ценных бумаг и обеспечение строгого государственного контроля за их соблюдением;

6) разработать проект федерального закона об аффилированных лицах, установив различные меры ответственности юридических и физических лиц, осуществляющих контроль за деятельностью юридического лица, нарушающего права инвесторов;

7) осуществить комплекс мер, связанных с:

разработкой программ обучения работников Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Центрального банка Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации и правоохранительных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции за соблюдением прав инвесторов;

разработкой и совершенствованием возможных форм и способов взаимодействия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации с правоохранительными и судебными органами по вопросам предупреждения и пресечения противоправной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе по вопросам, связанным с нарушением прав инвесторов;

моделированием новых составов правонарушений на рынке ценных бумаг (включая противоправные действия, непосредственно затрагивающие права инвесторов) в целях их последующего внесения в действующие законодательные акты;

анализом состояния судебной защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг и судебной практики в этой области;

8) продолжать развивать негосударственные формы защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг;

9) создавать положительную судебную практику по спорным вопросам в сфере рынка ценных бумаг с тем, чтобы обеспечить:

безусловную защиту добросовестного приобретателя ценных бумаг;

признание сделок с ценными бумагами недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации;

введение в практику исков в защиту неопределенного круга граждан - владельцев ценных бумаг (групповые иски) и др.;

10) ужесточить государственное регулирование защиты прав инвесторов путем:

усиления требований к лицензированию профессиональных участников рынка ценных бумаг и институциональных инвесторов, а также к стандартам регистрации проспектов эмиссии и отчетности эмитентов;

создания системы постоянного осуществления проверок и контроля деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и институциональных инвесторов;

включения в работу по контролю саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию в соответствии с разделом 3.2:

федеральный закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях;

федеральный закон об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг;

федеральный закон об аффилированных лицах;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рекламе";

постановление Правительства Российской Федерации о страховых и гарантийных фондах на рынке ценных бумаг;

комплекс нормативных правовых актов Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, касающихся:

страховых и гарантийных фондов на рынке ценных бумаг;

саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;

проведения проверок деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и институциональных инвесторов;

третейского суда профессиональных участников рынка ценных бумаг;

лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

стандартов эмиссии ценных бумаг.

3.3. Защита инвесторов путем создания компенсационных схем и развития страхования

Опыт защиты имущественных интересов инвесторов в странах с развитыми фондовыми рынками показывает, что создание эффективных компенсационных механизмов способствует укреплению доверия инвесторов к вложениям в ценные бумаги и положительно сказывается на функционировании фондового рынка.

Существует два варианта создания страховых и компенсационных схем защиты интересов инвесторов в России:

1) защита интересов инвесторов путем создания профессиональными участниками рынка - членами саморегулируемых организаций за счет своих взносов фондов, работающих на принципах взаимного страхования профессиональной ответственности (некоммерческое страхование). Данные фонды находятся в распоряжении саморегулируемых организаций, которые производят компенсационные выплаты в случае причинения ущерба инвесторам одним из членов организации;

2) разработка компенсационной схемы для инвесторов путем создания общероссийской системы защиты имущественных интересов инвесторов, обеспечивающей компенсационные выплаты клиентам всех профессиональных участников рынка ценных бумаг на основе единых принципов. Управление этим фондом должно осуществляться негосударственной некоммерческой организацией. Указанная организация будет определять правила предоставления компенсаций из фонда, а также производить компенсационные выплаты пострадавшим инвесторам.

Второй вариант позволит унифицировать правила предоставления компенсационных выплат клиентам всех профессиональных участников рынка ценных бумаг. Кроме того, регулирование, а также контроль деятельности единой организации осуществлять легче, чем контроль деятельности различных саморегулируемых организаций.

Для защиты имущественных интересов инвесторов целесообразно соединение обоих вариантов. Унифицикация правил предоставления компенсационных выплат уже получила свою первую практическую реализацию в работе Федерального общественно-государственного фонда защиты прав вкладчиков и акционеров, который в будущем может быть преобразован в указанный общефедеральный компенсационный фонд.

Защита имущественных интересов инвесторов может быть осуществлена за счет коммерческого страхования профессиональными участниками фондового рынка.

В целом же решение проблемы защиты инвесторов путем страхования и создания компенсационных схем требует разработки отдельной программы страхования рисков инвесторов на рынке ценных бумаг, предусматривающей комплекс долгосрочных мероприятий по созданию системы страхования рисков и компенсации инвесторам ущерба от противоправных действий в сфере рынка ценных бумаг, а также подготовки необходимых законов и иных нормативных правовых актов.